מאי
24

חוק השכירות ההוגנת – הדרך לגיהינום רצופה בכוונות טובות

הקדמה מיוחדת
אני מקבל לעיתים קרובות מיילים מקוראי האתר עם השאלה "מדוע הכתבות לא מפורסמות בתקשורת הארצית מידי פעם"? התשובה: פשוט התייאשתי. לאחר זמן רב, ניסיתי שוב לשלוח כתבה "לתקשורת". כתבה זו נשלחה לכל עיתון או אתר ארצי אפשרי – ונדחתה בנימוס. סברתי לתומי שלעיתונות הכלכלית ולמוספים הכלכליים יהיה עניין בפרסום עובדות, דעות ומספרים שלא פורסמו בשום מקום. ביקשתי לפרסם ככתבה ולא ב"מדור דעות" שמוגבל בדרך כלל ל-500 מילים.
ייתכן שההצעות המועלות לפיתרון בעיית הדיור (בסוף המאמר) נשמעות "הזויות" לעורכי העיתונים. אולי היו מפרסמים, אילו הייתי מסתפק ב"ביקורת נוקבת" אך פחות מקיפה. אולי צריך הייתי לקבוע "נחרצות" (כמו כולם) שבעיית יוקר הדיור נובעת מ"היצע נמוך מידי של דירות" – להסתפק בכך ולא להעלות "פתרון הזוי".
ועכשיו למאמר…
ה"כוונות הטובות"
חוקים לפיקוח על שכר דירה הונהגו ברוב מדינות אירופה במהלך מלחמת העולם השנייה מחשש שהמלחמה תקטין את ההשקעות בבניית דירות חדשות, ייגרם מחסור בדירות להשכרה שיגרור לעלייה "לא מוצדקת" בשכר הדירה. גם כאן, בארץ ישראל תחת שלטון המנדט הבריטי, אסר הנציב העליון להעלות את שכר הדירה, או לפנות דייר מדירה בתום הסכם השכירות – כך נולד החוק שנקרא לאחר קום המדינה "חוק הגנת הדייר" (דירות ב"דמי מפתח").
חוקים אלה אכן הטיבו מאד עם הדיירים, ובשנים הראשונות להחלת החוק – גם בעלי הדירות לא נפגעו במיוחד. ככל שחלפו השנים ממלחמת העולם, האוכלוסייה העירונית התרחבה, הכלכלה התאוששה והביקוש לדירות בערים עלה. שכר הדירה המוגן בישראל נשחק עם האינפלציה והשנים והגיע בערים הגדולות ל-3 אחוזים ואף פחות משכר הדירה עבור דירה זהה בשכר דירה חופשי. כיום, קיימות מעט דירות מוגנות (דירות ב"דמי מפתח"). לדוגמה: שכר דירת שלושה חדרים "מוגנת" במרכז תל אביב, עומד על כ-150 ₪ לחודש לעומת כ-6,500 ₪ לחודש בדירה רגילה בשוק החופשי. זכות הקניין בדירה הוחרמה למעשה לטובת הדייר המוגן – לפחות מחצית מערך הדירה הופקע לטובת ה"דייר המוגן".
מצדדי "חוק השכירות ההוגנת" טוענים שהחוק החדש אינו דומה ל"חוק הישן". הם טועים, כל חוקי הפיקוח על שכר דירה בעולם התחילו מבסיס של שכר דירה ריאלי בעת החלת חוקי הפיקוח. הזמן עושה את שלו, שכר הדירה המפוקח יישחק, כי תמיד "קשה לשלם שכר דירה" והפוליטיקאים ה"חברתיים" (כלומר כולם) לא יעזו לעדכן את שכר הדירה המפוקח.
"הדרך לגיהינום"
המקור המסורתי הבלעדי לבניית דירות חדשות בכל העולם, עד למלחמת העולם, היו משקיעים פרטיים. מנגנון המחירים הוא ש"סימן" למשקיעים היכן כדאי להשקיע. באזור ביקוש, שכר הדירה עלה, משקיעים הגיבו לביקוש והרבו לבנות – עד שתוספת הדירות החדשות איזנה את שכר הדירה. לאחר המלחמה, השתנו כללי המשחק: הביקוש לדירות בשכירות העלה את שכר הדירה בחוזי שכירות חדשים לעומת הדירות הותיקות בהן שכר הדירה הוקפא. תחלופת דיירים בדירות הישנות, שחסו תחת כנפי חוקי הגנת הדייר (Rent Control) – נעצרה. מי משוגע לשחרר דירה עם חוזה שכירות מוגן? לדייר מוגן שווה לוותר על הצעת עבודה קוסמת בעיר אחרת, אך לא לוותר על חוזה השכירות המוגן שלו.
תוך מספר שנים מועט גברו לחצי הביקוש ואיתם גדל הפער בין "שכר הדירה החופשי" לבין שכר הדירה בדירות מוגנות בחוזי שכירות ותיקים. כך נוצר לחץ על הממסד הפוליטי "להסדיר" את כל שוק ההשכרה וליזום חוקים "לשכירות הוגנת".
גורם נוסף שהקטין את היצע הדירות במרכזים העירוניים במערב הם חוקים לשימור מבנים ישנים ולפעמים אף שימור אזורים שלמים במרכזי הערים. לכך התווספו בארצות רבות תוכניות בניין עיר שהגבילו את גובה הבניינים במרכזי ערים לגובה היסטורי אחיד. בניו יורק, לדוגמה, נכפו תקנות בניה חדשות ומורכבות לקראת סוף שנות ה-30 שהאטו את קצב בניית גורדי השחקים. ב-1960 התקבל חוק בניה עירוני חדש שהרחיב משמעותית את ההגבלות על הבניה – ספר חוקים חדש, בן 420 עמודים, החליף סיווג פשוט קודם. העיר חולקה למספר רב של אזורי בנייה שבכל אחד מהם הותר מגוון צר של פעילויות ואופי בניה. מספר ההיתרים לבנייה חדשה צנח עם השנים.
בלימת היצע הדירות בכל מרכזי הערים במערב
כך הפכו מרכזי הערים הגדולות במערב לאזורי מגורים אקסקלוסיביים. נוצרה קבוצת לחץ פוליטית חדשה: לתושבים ותיקים במרכזי הערים ולדיירים שחוסים תחת חוקי הפיקוח על שכר דירה יש אינטרס ברור להתנגד לבנייה חדשה שמגדילה את היצע הדירות באזור – ערך רכושם עולה. יוצא איפה, שהממסד הפוליטי, בלחץ גובר של קבוצות אינטרס וארגונים בעלי התנגדות אידיאולוגית לתוספת בנייה (כמו חסידי "העיר הלבנה" בתל אביב) – יצרו את היוקר שמאפיין את מרכזי הערים הגדולות בעולם.
בלימת היצע חדש של דירות בוצעה באמצעות מאות תקנות חדשות, מגבלות בנייה, החמרת חוקי שימור מבנים, אידיאולוגיה "סביבתית" לכאורה וגם אידיאולוגיה קולנית של קבוצות מאורגנות שמתנגדות אידיאולוגית לכל דבר "חדש".
כמו כן נטו בתי המשפט להכיר בותק מגורים כ"זכות" נלווית לזכות הקניין. בשם "זכות הוותק" יכולים בעלי חנויות ותיקים להתנגד לבניית חנויות חדשות בסביבה (התנגדות לבניית חנות איקאה בפלמחים, תוספת חנויות בכיכר המדינה בתל אביב, במסגרת בניה עתידית בכיכר); בעלי דירות ותיקים רשאים להתנגד לבניית דירות חדשות (הרחבת שכונה כמו רמת אפעל). בתי משפט מעניקים פיצויים לוותיקים בשם "ירידת ערך" נכסיהם ומייקרים משמעותית כל בניה חדשה. בלימה אדמיניסטרטיבית זו של היצע הדירות, נוכח הביקוש המתגבר למגורים במרכזי הערים, תרמה לעליה כמעט רציפה של שכר הדירה. כאמור, תופעה עולמית משיקולים פוליטיים ואידיאולוגיים זהים.
במקביל לקושי לבנות, גבר בשנות החמישים הסיכון להשקיע את חסכונות המשפחה בדירה להשכרה. במדינת ישראל הצעירה, לדוגמה, נבלמה כמעט לגמרי הבנייה הפרטית להשכרה החל מסוף שנות הארבעים בעקבות החשש מ"חוק הגנת הדייר". גלי העלייה הגדולים הגבירו את הביקוש לדיור – ומנגד, הסקטור הפרטי חשש להשקיע בדירות. הפיתרון היה בנייה ממשלתית של "שיכונים" בכל הערים בישראל, ובניית "עיירות פיתוח" ממשלתיות. אלה וגם אלה היו לכתם מכוער בנוף הישראלי ולגורם מעכב בהשתלבות עולים מארצות המזרח בחברה הישראלית.
השתלשלות האירועים המתוארת אינה נחלתה הבלעדית של מדינת ישראל "קולטת העלייה". באופן מדהים, זו הייתה התוצאה כמעט בכל הערים הגדולות במערב. רעיונות גרועים מניבים תוצאות גרועות, ובכל מקום – אבל מעניקים יתרונות פוליטיים לטווח הקצר ולכן הם מיושמים.
כמעט בכל מדינות אירופה ובחלקים של ארצות הברית, התגובה הפוליטית ל"מחסור" ול"כשל השוק" של הסקטור הפרטי – הייתה בנייה ציבורית להשכרה.
חקיקה "חברתית" כמעט בלתי ניתנת לביטול מבחינה פוליטית. יתר על כן, הממסד הפוליטי מתקשה להאשים את עצמו – אבל בכל זאת צריך להאשים "מישהו" בהתייקרות שכר הדירה. המוצא הפוליטי הקל הוא להאשים את "בעלי הדירות" – זה גם קליט מבחינה ציבורית. ואם בעלי הדירות אשמים, אז יש צורך בהקשחה נוספת של חוקי ההגנה על שוכרי דירות – הם הרי "הצד החלש". כך נולדו, כמעט בכל מדינות המערב, חוקי "השכירות ההוגנת" והם הולכים ומוקשחים עם השנים.
שבדיה – המדינה "המושלמת" בהגנה על שוכרי דירות
התהליכים היו כמובן גם מנת חלקה של שבדיה, בה שלטה מפלגה סוציאליסטית ("חברתית") ברציפות מרשימה לאורך עשרות שנים. כדאי לבחון את התוצאות דווקא בשבדיה, בגלל "הוותק" של חוקי הבניה וההשכרה שם ובגלל היותה המתקדמת בעולם בהגנה על "זכויות שוכרי הדירות". הצעות החוק החדשות בישראל, הונהגו בשבדיה כבר לפני עשרות שנים.
כבר בשנות ה-50 נבנו רוב הדירות להשכרה בשבדיה על ידי חברות ציבוריות שלא למטרות רווח (עירוניות לרוב). הרעיון היה ששכר הדירה הנמוך של הדירות הציבוריות ימתן את העלייה בשכר הדירה הפרטי. מאחר והתוצאות לא השביעו את רצון "העם", גברו הלחצים להקשחת חוקי "השכירות ההוגנת".
באמצע שנות ה-60 החליטה הממשלה לבנות מיליון דירות תוך עשר שנים (מזכיר את התוכנית של יאיר לפיד לבנות 100,000 דירות…). השבדים אכן בנו למעלה ממיליון דירות, אבל הסתבר שדירות ממשלתיות לא פופולאריות ורובן הפכו לאזורי מהגרים. שכר הדירה בערים המשיך לטפס.
הפיקוח על שכר דירה צבר תאוצה ובשנות ה-70 אומץ מודל לקביעת שכר דירה, שמקובל בישראל בשוק העבודה – "הסכם קיבוצי". שכר הדירה נקבע במו"מ בין ארגונים של בעלי הדירות לבין ארגוני שוכרים. הממשלה "כאילו" התנתקה ממנגנון הפיקוח על שכר הדירה בתקווה שההסכמים הקיבוציים יניבו "שכר דירה הוגן חברתית" ("Setting rent in a socially responsible way"). בינתיים הפכו חברות ההשכרה שבבעלות העיריות ל"בעל הבית" הגדול בשבדיה, והמו"מ על גובה שכר הדירה הקיבוצי התנהל למעשה בין "ארגוני השוכרים" לבין חברות הדיור העירוניות… הפוליטיקה כמובן שלטה בוועדות ובארגונים ולמפלגה הסוציאל-דמוקרטית היו נציגים משני צידי המתרס…

כ-60 אחוז מהדירות להשכרה בשבדיה הן בבעלות ציבורית וההסכם הקיבוצי חל עליהן. אולם בתי המשפט לדיור מתייחסים לשכר הדירה הציבורי כאבן בוחן גם בסכסוכים בין שוכרים לבין בעלי דירות פרטיים.

חוקי ההשכרה השבדים קשוחים. בעל דירה שאינה מתוחזקת "כהלכה" עלול לאבד את זכות הקניין בדירתו! אפשר להעלות את שכר הדירה אם בעליה ישקיעו וישפצו, אבל כדי למנוע הונאות צריכים לקבל מראש אישור של הרשות המקומית לשיפוץ דירה…

תוצאה "בלתי צפויה" אחרת של הגבלת שכר הדירה יצרה כדאיות לבעלי בניינים ותיקים למכור את הבניינים לדיירים ולהפוך את הבניין ל"בית משותף" (קונדומיניום) וכך להיפטר מנטל ההשכרה ולממש לפחות רווח חלקי. ההפרש הניכר בין שכר הדירה המפוקח בבניין לבין שכר הדירה האמיתי בשוק יכול להיות אפילו פי שניים. ערכו המהוון של פער זה יכול להגיע למאות אלפי יורו לדירה. כאשר מוכרים את הבניין לדיירים במחיר מופחת ממחיר השוק – שני הצדדים "מרוויחים". בעשור שבין 1990-2001 נגרעו משוק ההשכרה בשטוקהולם כ- 35,000 דירות. בשנים האחרונות גבר קצב מכירת דירות השכירות ועומד על כ-5,000 דירות בשנה. הלחץ על המלאי המצטמצם של דירות להשכרה במרכז שטוקהולם גבר! החלום הרטוב של זהבה גלאון להילחם ב"משקיעי הנדל"ן" מוגשם בשבדיה.

הדיור הציבורי לא מצליח כמובן לעמוד בנטל הביקוש ונוצר תור למגורים בשכירות. אנשים נרשמים וממתינים. משך ההמתנה הממוצע לדירה בשכירות ציבורית בשבדיה עומד על כשש וחצי שנים. בערים הגדולות ממתינים כ-8 שנים ובמרכז שטוקהולם כ-17 שנים! עיתון חדשות מקומי באנגלית בשבדיה דיווח לאחרונה על אישה בת 64 שזכתה סוף סוף לדירה בשכירות ציבורית במרכז שטוקהולם לאחר המתנה של 28 שנים בתור…

מי שזכה בחוזה שכירות ממאן להיפרד ממנו, אפילו אם עבר לעיר אחרת (הוא מצהיר שהמעבר "זמני"). החוק מגן עליו מפני פינוי "שרירותי". כך נולדו הסכמי שכירות "יד שנייה". אתם שוכרים דירה מהשוכר המקורי, לא מבעל הבית… הכול שחור, הכול מושחת. עלות קניית הסכם שכירות "יד שנייה" בשוק השחור במרכז שטוקהולם עומדת על כ-16,000 יורו לחדר! למעשה, כמעט ובלתי אפשרי לשכור מיידית דירה ב"חוזה לבן" במרכז שטוקהולם.

כ-400,000 שבדים רשומים ברשימת המתנה למגורים בשכירות ציבורית בשטוקהולם (כולם נרשמים, למה לא?…). למרות הביקוש העצום, ניבנו בעיר ב-2012 רק 1,700 דירות חדשות. מוכַּר.

שום בעיית דיור לא נפתרה בשבדיה למרות הפיקוח "המתקדם" על שכר הדירה, ולמרות בנייה ממשלתית של מיליון דירות (באוכלוסייה שלא הייתה גדולה בהרבה מאשר בישראל כיום). "המחסור בדיור" אינו יורד מסדר היום השבדי כבר כמעט 70 שנים!

בעיות הדיור בערי אירופה שחוסות כולן תחת חוקי "שכירות הוגנת" לא נפתרו, אלא רק החמירו, עולות הון עתק למשלם המיסים, וגרמו לשחיתות עממית. בהולנד הזעירה יש 52 "ועדות השכרה מקומיות", ומערכת ניקוד מטורפת שקובעת את גובה שכר הדירה "הראוי". משך ההמתנה הממוצע לדירה ציבורית קטנה עומד על כשנתיים וחצי.

בדרום אירופה, בספרד ומלטה הרגולציה ו"ההגנה" על זכויות השוכרים גרמו לשיעור שיא של דירות מגורים שעומדות ריקות למרות שתעריפי השכירות בשמים. בעלי הדירות פשוט נמנעים מכאב הראש של השכרה ורואים בדייר סכנה לזכות הקניין שלהם. קשה להיפטר ממנו.

החוקים החדשים של ממשלת נתניהו-לפיד לפתרון "המחסור בדירות" זוכים לתמיכה כמעט גורפת של התקשורת בישראל. "הצלחתם" תירשם כפרק שחור ומזיק בהיסטוריה הכלכלית של מדינת ישראל. השפעתם הרסנית ככל שהזמן יחלוף, וגרוע מכל – הם מפתחים עם הזמן "עמידות" כמו חיידקים – אי-אפשר לבטלם בעתיד משיקולים פוליטיים.

האומנם "מחסור בקרקע לבניה"?
הפיתרון ל"מחסור" בדירות טמון ב"החזרת הגלגל אחורה" – לא תוספת חוקים ומיסים, אלא ביטול חוקים ורגולציה בתחום הבניה. פחות רגולציה ותכנון ריכוזי והגדלת החופש של היזמים להיענות לביקושי האזרח.
ביטול מגבלות הבנייה לגובה במרכזי הערים בישראל, יצמיח את אזורי הביקוש לגובה ויקטין את הצפיפות מחוץ למרכזי הערים. הסרת המגבלה על התרחבות יישובים כפריים תתרום גם היא לפוטנציאל של מיליוני דירות חדשות. וזאת, בטרם נאמרה מילה על "הפרטת קרקעות המדינה". יזם שרוצה לבנות דירות באזור משרדים או תעשייה – "בעיה שלו" – שיבנה, אם הוא סבור שיהיה ביקוש לדירותיו.

המשקיעים בדירות אינם האויב – הם שמגדילים את מלאי הדירות להשכרה. כאשר מלאי הדירות להשכרה יגדל, השוכרים לא יהיו "הצד החלש". בעלי דירות להשכרה יתחרו ביניהם על שיפוץ הדירה, על חוזי שכירות ארוכי טווח – מבלי שיהיה צורך בחקיקה כפייתית שפוגעת בחופש הפרט ובזכויות הקניין. דירה ריקה ללא שוכרים אינה משמחת אף משקיע.

לא להעתיק את הטעויות של "מדינות אירופה הנאורות"

מדיניות הדיור הממשלתית במערב נחלה כישלון חרוץ. אפילו מרכז המחקר והמידע של הכנסת קבע לאחרונה (ב"עדינות"): "אין הוכחה מוצקה לכך שמחירי השכירות נמוכים יותר במדינות שבהן מונהג פיקוח קפדני יותר על השכירות". המצדדים בחוקים אלה מציגים תמונה חלקית מאד מהנעשה בעולם – את מעט הזוכים בדיור המוזל. עיוות שוק הדיור, הפגיעה החמורה והמשחיתה ברוב השוכרים ובזכויות הפרט של בעלי הדירות – מוסתרת מאתנו.

אין בישראל "מחסור בקרקע לבניה" יש כבלים ממשלתיים שבולמים בנייה.

מוטי היינריך